试论对抽象行政行为的司法审查(三)

    把抽象行政行为纳入到行政诉讼受案范围，使其接受司法审查，其必要性在于：

    1．抽象行政行为进行司法审查，是维护法制统一、监督行政机关依法行政的需要。法制统一是建设社会主义法治国家的必然要求。为此，需对抽象行政行为加以监督，防止和纠正违法抽象行政行为。我国现行体制下，对抽象行政行为的监督主要是通过非诉讼方式进行。具体包括三种方式：一是人大和上级机关的监督；二是备案审查、法规清理监督；三是行政复议中对抽象行政行为的审查。但是，从实际情况来看，这些监督机制很难有效地发挥作用。很多情况下，一些行政机关钻取抽象行政行为不在行政诉讼受案范围的空子，利用行政职权，通过实施违法的抽象行政行为谋取地方利益、部门利益，严重损害了法制的统一，损害了法律的权威，背离了依法行政的要求。我们认为，现有这些监督方式并不排斥人民法院的监督，相反，这些方式与司法监督结合起来才更完善、更有效。而且，和其他监督相比，人民法院的监督更具有操作性，效率更高。因为行政相对人的切身利益受到或将可能受到行政机关的侵犯时，他会主动起诉，要求人民法院确认抽象行政行为违法，法院也必须按照行政诉讼法规定的程序与期限，作出一个明确的判决。

    2．抽象行政行为进行司法审查，是对行政相对人权利实施有效救济和提高法院裁判公信度的需要。按照现行行政诉讼法的规定，公民、法人或者其他组织就具体行政行为的合法性提起行政诉讼，但是，在很多情况下，该具体行政行为是根据抽象行政行为作出的，不对抽象行政行为的合法性进行审查，则无法对被诉具体行政行为的合法性进行审查。不难想象，如果抽象行政行为违法，依据它作出的具体行政行为不可能合法。“如果不允许法院在行政诉讼中先对这种不合法进行审查，强制要求法院不论对错，一律采用作为衡量具体行政行为合法与否的标准，则要纠正具体行政行为的不合法、维护行政相对人的合法权益无疑于缘木求鱼。”因此，在司法实践中，法院对抽象行政行为需要作出并且事实上也作了审查和认定，但并没有在裁判文书中加以表述。这种做法不符合法院对裁判文书应当充分说理的司法改革方向和要求，也不利于提高法院裁判的公信度和司法权威。

    3．对抽象行政行为进行司法审查，可以避免更多的人遭受损失，符合诉讼经济的原则。由于抽象行政行为是针对不特定的多数人作出的，适用的效力不止一次，具有反复性，加之层次多、范围广，因而产生的影响要远远大于具体行政行为。一旦违法，将会给众多人造成损失，如果人民法院不能受理对违法抽象行政行为提起的诉讼并予以撤销，那么就有可能导致违法不当的抽象行政行为造成的侵害在一定范围内连续发生，使更多的相对人蒙受损失。从这个意义上说，抽象行政行为比具体行政行为更具有危险性和破坏力，因此更有必要将其纳入行政诉讼受案范围。另外，如果在依据抽象行政行为作出具体行政行为之前，相对人直接对抽象行政行为提起诉讼，实行事前救济，可以避免事后无法救济的可能性，同时也符合诉讼经济的原则。

    4．对抽象行政行为进行司法审查，是我国加入WTO的迫切要求。我国加入WTO就要使国内的法律与WTO的规则一致。关于抽象行政行为的可诉性，WTO协定中GATT第10条、GATS第6条、《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施决定》、《海关估价协定》都对抽象行政行为的司法审查进行了具体的规定。如GATS第6条规定：每个成员方应当维持或尽快建立切实可行的司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影响的服务者的请求下，对影响服务贸易的行政决定作出迅速审查，并在请求被证明有理时给予适当的补救。中国加入WTO后，更多的外国企业、公民与我国的抽象行政行为相关联，如其认为我国某些行政机关作出的行政决定和命令不符合WTO有关规则，就会提起行政诉讼。而如果我国法院依据现行行政诉讼法不予受理，将违背我国加入WTO作出的承诺。

    5．对抽象行政行为进行司法审查，可以解决一些司法难题。如前分析，明确地界分抽象行政行为与具体行政行为是很困难的，将抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围之外，容易导致在行政诉讼过程中，原被告就被诉行为是具体还是抽象行政行为各执一词，发生争议，法院也难以形成一致的意见。

    四、对抽象行政行为进行司法审查的可行性

    对抽象行政行为进行司法审查，不仅是必要的，也是可行的，原因在于：

    1．法院司法审查的优势。法院对抽象行政行为进行司法审查，具有独特的优势。首先，担任审查的是一批职业化的、与争讼双方没有利害关系的法律专家，将判定某一抽象行政行为是否合法交由他们负责正可谓适得其所。其次，司法审查有一套完备、公开、具有公平和效益特色的诉讼程序做保障。再次，从法制统一的角度考虑，由法院掌握监督权也较恰当。各个行政机关都根据自己的理解执行法律，即使不考虑偏见和私利，最后也会有大量的不一致，从而导致法制不统一。最后，从监督的角度及效果分析，行政机关实施抽象行政行为，必然要在相对人身上“投放使用”，相对人对该抽象行政行为由于有现实的或可能的利害关系，一般会将行使诉讼权利作为最权威、最有效的救济途径，法院也可通过个案审理把判明抽象行政行为的合法性建立在事实之上而不是纯粹逻辑之上。 

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