试论对抽象行政行为的司法审查(四)

    2. 相关法律规定的理解。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，关于受案范围的规定：公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。中华人民共和国行政诉讼法对受案范围列举了八个方面，但是又补充提到，除列举的八个方面规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。事实上在审判实践中，最高人民法院对有关法律的解释往往起决定性的作用。若干问题的解释关于受案范围的规定没有明确的法院只受理具体行政行为，这应该不是行文上的失误，而是相关制订人员为日后法院对抽象行政行为进行司法审查留有余地。特别是行政诉讼法对受案范围留下的灵活余地，为日后法院受理抽象行政行为提供的法理上的可能性。

    3．行政复议的实践。《中华人民共和国行政复议法》第7条规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（1）国务院部门的规定；（2）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（3）乡、镇人民政府的规定。这就赋予了复议机关对某些抽象行政行为的审查权，有利于确立法院对抽象行政行为的审查权。相对人若对行政复议机关依据抽象行政行为作出的行政复议决定不服，起诉到法院，法院必须对抽象行政行为和具体行政行为均进行审查。而依据法理，对于那些不经过行政复议而直接起诉到法院的行政诉讼案件，其司法审查的范围同样应不仅限于具体行政行为。否则，抽象行政行为会因相对人是否曾就抽象行政行为一并提出过行政复议而分别接受审查或不接受审查，这种司法任意性是与法治精神相违背的。

    4．行政诉讼的参照规定。行政诉讼法规定法院审理行政案件可以参照规章，这样的规定已渐被认同隐含“审查”之意，它也就意味着，法院在司法审查时认为规章与法律、法规相抵触，可以不适用，而直接适用更高层阶的法律规范。

    5．司法审查的实践。如前所述，如果具体行政行为是依据抽象行政行为作出的，此时对抽象行政行为一并进行审查就是不可避免的。司法实践中也这样做了，但是只是由于立法没有明确赋予法院对抽象行政行为的司法审查权，因而问题只是在裁判文书上没有表述出来而已。近年来，抽象行政行为被诉的案件接连发生。最近北京发生的两起案件就颇具代表性。一是私家车主刘工超状告北京市环保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局关于尾气排放通告案。该案中，原告在自家轿车上安装了韩国生产的尾气净化器，尾气排放明显低于《汽油车双怠速污染物排放标准》地方标准限值，达到北京市机动车年检执行的尾气检测标准。但不符合被告北京市环保局、交通局及公安交管局3家单位联合发布《关于对具备治理条件轻型小客车执行新的尾气排放标准的通告》关于“化油器小客车必须安装电控补气和三元净化器，经验收达标取得绿色环保标志后，方可获准年检”的要求。刘工超由于未装置“513号通告”中所指的尾气净化系统，其车当年未获准年检。刘经行政复议后向法院提起诉讼，请求法院确认3被告联合作出的 “513号通告”有关内容违法。另一起案件涉及铁道部的涨价通知。石家庄市律师乔占祥在今年春运期间，购买了石家庄至磁县、石家庄至邯郸车票，票价比平时分别多了5元及4元。他认为铁道部的这一涨价通知没有法律依据，于1月18日向铁道部提起行政复议申请，要求撤销铁道部2001年春运期间上浮火车票价的行政行为。3月19日，铁道部作出行政复议决定，维持铁道部2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。乔占祥对此不服，向北京市第一中级人民法院提起了行政诉讼，要求判决撤销被告作出的有关行政复议决定书，撤销被告作出的《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》。 在这两个案例中，判断具体行政行为是否合法，必须对作出具体行政行为所依据的抽象行政行为进行判断，因此事实上法院也不能回避对抽象行政行为进行审查。

    6．国外成熟经验的的借鉴。在行政诉讼制度比较完善的一些国家，大都将抽象行政行为列为司法审查的对象。如法国，最高人民法院就对撤销总统和部长会议命令的诉讼以及撤销部长制定的行政条例的诉讼享有初审管辖权：英国是判例法国家，法院审查行政活动的依据是越权无效原则，无论是行政机关的具体行政行为还是抽象行政行为，只要超越法定权限，法院都可以行使审查权：美国从三权分立的根本原则出发，行政机关的一切行为都在司法审查之内，并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动之中。

    五、对抽象行政行为进行司法审查的设想

    就抽象行政行为列入司法审查的问题，结合我国的实际情况，笔者提出如下几点设想。

    1．关于接受司法审查的抽象行政行为的范围。从我国的法制现状及法规、规章在执法过程中所起的作用看，特别是 

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